O município de Campos dos Goytacazes está localizado na região norte do Estado do Rio de Janeiro (Figura 1). Com uma população estimada de 511.168 habitantes (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2020b), 463.731 habitantes apurados no censo de 2010, território de 4.031,989 km² e uma população essencialmente urbana - 90,3% de seus habitantes.

Figura 1 - Fonte: Elaborado pelo autor (2020), com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2020b).

O distrito sede é cortado pelo Rio Paraíba do Sul, uma fronteira natural entre dois subdistritos: Campos na margem sul e Guarus na margem norte. Uma extensa planície (Figura 2) é o suporte físico para a mancha urbana que pode ser caracterizada como espraiada, extensa e permeada por grandes espaços livres não edificados ou urbanizados (Magnoli, 2006). O processo de ocupação desta planície campista pode ser dividido em três principais momentos: a formação do núcleo central, consolidada pela economia da cana-de-açúcar, uma segunda de expansão da economia pela ascensão das usinas e dos grandes latifundiários, com a ocorrência de significativas intervenções urbanas e por fim, a decadência da economia sucroalcooleira e a ascensão da economia fundamentada na produção do petróleo na bacia de Campos, a partir da década de 1980 (Godoy; Aliprandi, 2016).

Figura 2 - Fonte: Oficina QUAPA-SEL, Campos dos Goytacazes (2015).

A região Norte Fluminense perdeu sua posição de grande produtora do setor sucroalcooleiro durante a crise do início da década de 1970. Piquet (2010) explica o impacto da alta de preços internacionais do petróleo, que justificou uma ajuda estatal ao setor no Brasil, com a criação do Programa Nacional do Álcool - Proálcool. Este processo desdobrou-se na aquisição, por empresários externos, de boa parte das usinas de açúcar e etanol da região, mais interessados na aquisição das quotas de produção do que nas instalações industriais, já consideradas obsoletas, tecnologicamente. Neste contexto a região adquiriu o estigma de região-problema, haja vista a estagnação de sua economia, com queda da produção e desemprego sazonal. É possível identificar um processo de empobrecimento do trabalhador rural e seu consequente desenraizamento e deslocamento para a periferia das cidades da região. O gráfico da Figura 3 representa a evolução da população campista, com uma curva acentuada de aumento populacional de 1940 até 2010, e a evidente queda da população rural e aumento da população urbana, acentuada a partir da década de 1980.

Figura 3 - Fonte: Elaborado pelo autor (2020), com dados de Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (1948, 1952, 1961a, 1961b, 1991,2010).

O novo ciclo econômico se iniciou com o aprofundamento da exploração e o estudo na Bacia de Campos, transformando a região na maior província petrolífera do país, tendo em vista o pioneirismo e a capacidade em prospecção e exploração em águas profundas. O Brasil, que até então possuía uma balança comercial comprometida com a importação de petróleo abalada seriamente com as duas crises da década de 1970, alcançou no início do século XXI uma posição de menor dependência externa em relação ao petróleo. Posteriormente com a descoberta da camada pré-sal e consequente exploração, o Brasil passou a figurar entre os países com maior reserva potencial de petróleo do mundo (Honorato, 2008).

Segundo Honorato (2008), vários outros setores econômicos ligados à economia do petróleo alavancaram-se na Região: setor químico, mecânico, financeiro, setor de seguros, transporte, indústrias da construção civil e indústria naval e off-shore. O impacto econômico para o poder público municipal, foi grande, além do retorno dos royalties e participações especiais, passou a contar, também, com o retorno proveniente dos investimentos efetuados tanto regionalmente, quanto nacionalmente, decorrentes da indústria, dos serviços e dos salários. O contexto econômico-produtivo no início do século XXI para a região Norte Fluminense pode ser expresso em números. Em 2002, a Bacia de Campos produziu 82,5% da produção nacional de petróleo e 44,3% da produção de gás natural.

Com uma nova realidade orçamentária, Campos passou a ser considerado um município rico, equiparado a algumas capitais brasileiras tendo como base sua receita pública corrente. Porém segundo Givisiez e Oliveira (2007) esta transição econômica, da indústria sucroalcooleira para a indústria do petróleo, causou grandes problemas estruturais com impacto direto sobre a renda das famílias e sobre indicadores sociais e demográficos, com a intensificação do êxodo rural e a incompatibilidade da atividade emergente com a decadente, que não possuía relação direta de substituição de mão-de-obra.

O contexto de aumento das receitas públicas, vivenciado a partir da Lei do Petróleo (Lei Federal nº9478/1997), proporcionou uma realidade de abundância de recursos para a implantação de obras e políticas públicas, bem como um panorama de investimentos públicos e privados que impulsionaram a expansão e as transformações no tecido urbano campista. O grande montante de investimentos alavancados pelo poder público municipal fomentou de forma expressiva os investimentos privados, em especial o mercado imobiliário, e o conjunto dessas ações produziu modificações significativas no tecido urbano campista.

O cenário econômico nacional também foi propício aos investimentos imobiliários abarcando um novo paradigma impulsionado por três fatores que resultam em empresas imobiliárias de capital aberto: controle da inflação, queda da taxa de juros e alienação fiduciária. Situação que produziu um cenário de estabilidade da inflação em patamares menores e queda da taxa de juros SELIC (Sistema Especial de Liquidação e de Custódia), onde apenas a aplicação de capital em bancos não retornava rendimentos que atendiam aos anseios dos investidores. O período se caracterizou por ampliação do crédito para aquisição de bens, inclusive imóveis, principalmente voltados à classe média, e um significativo aumento da oferta de unidades habitacionais, o que propiciou o atendimento a classes antes não atendidas pelo sistema financeiro (Cardeman, 2014).

Aliado a este cenário, Campos dos Goytacazes difere de outras cidades que, a exemplo do que afirma Macedo et al. (2012), tiveram impostas diversas limitações a seu crescimento, muitas vezes por limitações do suporte físico, pelo relevo e por corpos d’água. Metrópoles como São Paulo, onde foi preciso erradicar/drenar extensas áreas alagadiças ao longo das calhas principais de rios, ou do Rio de Janeiro, onde se realizaram grandes aterros que ganharam terras ao mar, recobrindo alagadiços e manguezais. Em Campos dos Goytacazes, por sua vez, a constante expansão do perímetro do solo urbano ocasiona um tecido urbano, cada vez mais fragmentado e espraiado em uma extensa planície sem barreiras significativas impostas por enclaves naturais.

Entende-se por espraiamento o crescimento urbano que ocorre sob forma de expansão horizontal, com adição de novas áreas urbanizadas e em direção a setores periféricos, com padrão de ocupação não denso e permeado por espaços livres de edificação dentro do solo urbano. Este processo de crescimento espraiado potencializa a proliferação de subúrbios, condomínios horizontais fechados e conjuntos habitacionais nas periferias da cidade e aprofunda processos de segregação das funções e serviços urbanos (Nadalin; Igliori, 2015; Nandin, 2013; Santos Junior, 2011).

O espaço urbano transformou-se, expandiu-se sobre a zona rural, redefinindo suas fronteiras e espalhando enclaves como condomínios, hipermercados e shopping centers. Esta configuração vai além da segregação socioespacial, ela corresponde a outra ponta do espectro, a autossegregação das elites e classes médias, produzindo territórios de exceção. A multiplicidade da cidade não penetra nestes espaços “seguros”, murados e vigiados por câmeras, dispositivos eletrônicos e segurança privada (Rolnik, 2008, p. 5).

Para Marques (2005), os processos de segregação socioespacial são tematizados pela literatura de diversas maneiras, os que produzem separação e concentração, reproduzindo desigualdades sociais no espaço, ou seja, implicando em isolamento, ou grandes distâncias que podem representar uma carga dramática para populações de baixa renda. Aqueles que significam desigualdade de acesso a políticas públicas ou de condições de vida urbana. E os processos que significam separação, ou homogeneidade interna e heterogeneidade externa na distribuição de grupos no espaço. Elementos materialmente construídos podem ser considerados na influência em tais processos de segregação, como o “[...] sítio físico e os eixos de transporte, processos macrossociais associados às dinâmicas históricas e econômicas e a ação de vários atores presentes no cenário urbano” (Marques, 2005, p. 31).

“Em nossas cidades, os grupos não apenas se localizam separados entre si em espaços homogêneos internamente e distantes uns dos outros como, por causa disso, ocorre um acesso diferenciado desses grupos às oportunidades e aos equipamentos vigentes na cidade”. São muitas as consequências negativas para os grupos segregados, não apenas por sua separação e acesso desigual, mas também pela desigualdade de acesso que especifica e reproduz a separação (Marques, 2005, p. 35).

Para Rolnik (2008), as cidades brasileiras são produzidas em um modelo de exclusão territorial, que não pode ser lido apenas como uma expressão das diferenças sociais, mas também como uma espécie de engrenagem de uma máquina de crescimento que produz e reproduz desigualdades. Para a autora, a cidade é dividida em setores restritos onde qualidades urbanísticas acumulam-se, espaços de moradia e negócios destinados a uma minoria da população moradora, áreas reguladas por um vasto sistema de normas. E para a maioria da população os espaços precários das periferias e as viagens cotidianas “à cidade”. Espaços urbanos que sobraram, que a legislação urbanística ou ambiental vetou para a construção ou não disponibilizou para o mercado formal.

A maneira como os elementos são distribuídos no espaço, em termos de contiguidades e distâncias, impacta de forma distinta na vida urbana em geral para cada grupo social, que tem sua distribuição no espaço fortemente influenciada pela ação estatal sobre o território, seja pelas intervenções urbanas ou por suas atividades regulatórias. Existe uma relação entre segregação, pobreza e desigualdade, e o crescimento dos diferenciais de acesso tendem a ser proporcionais ao aumento da homogeneidade das diversas regiões da cidade, especialmente em dois conjuntos principais: o acesso ao mercado de trabalho que produz oportunidades diferenciadas, e o acesso às políticas públicas. Os espaços periféricos representam elementos de moradia da força de trabalho responsável por fazer girar a máquina econômica (Marques, 2005).

“Em uma cidade dividida entre a porção rica, legal e infraestruturada e a porção pobre, ilegal e precária, a população em situação desfavorável acaba tendo muito pouco acesso às oportunidades econômicas e culturais que o ambiente urbano oferece” (Rolnik, 2008, p. 3). Os territórios que concentram as melhores condições urbanas permanecem exclusivos apenas para quem já é parte deles, em uma lógica que se completa em um caráter predatório do modelo de produção espacial de nossas cidades, um padrão insustentável ambiental e economicamente (Rolnik, 2008, p. 3).

O debate proposto neste trabalho é entender como uma cidade com orçamento público elevado e condições geomorfológicas de uma extensa planície sem grandes restrições ambientais, abundância de terras e de recursos financeiros, propícia a uma expansão urbana planejada, vive um crescimento urbano que aprofunda desigualdades e segregação socioespacial. A maioria das cidades brasileiras vive com orçamentos limitados, sujeitas aos repasses inerentes ao pacto federativo e com pouca capacidade de recursos próprios. É comum o discurso de gestores justificando a desordem urbana pela falta de recursos para a aplicação de planos e políticas públicas adequadas ou problemas de natureza geomorfológica: barreiras que desvalorizam determinadas áreas, recursos naturais que restringem determinados lugares, áreas de manguezais ou encostas que não deveriam ser ocupadas e foram ocupadas por favelas. Não é o caso de Campos dos Goytacazes, o argumento da falta de recursos não pode ser aplicado, ao menos nas duas primeiras décadas do século XXI. Então cabe a reflexão de Castells (1983): não há verdadeiramente uma desordem urbana, o que há é uma organização proveniente do mercado.

A estratégia metodológica desenvolvida tem cunho predominantemente de pesquisa qualitativa, que, conforme afirma Groat e Wang (2013, p. 221), busca “[...] descrever e/ou explicar fenômenos sócio físicos dentro de contextos complexos”, e dedica-se à abordagem experimental com base na observação do momento contemporâneo. Esta estratégia envolve o estudo, a coleta e a análise de uma série de dados e de uma variedade de materiais empíricos.

A principal ferramenta adotada para as análises apresentadas foi a elaboração de mapas temáticos, buscando espacializar dados e análises para a compreensão das transformações ocorridas nas duas últimas décadas.

O histórico de ocupação da planície campista tem raízes no período colonial e para compreender esta estrutura é necessário observar a relevância de agentes urbanos proprietários de antigas áreas rurais no entorno da cidade. A história da formação e da estruturação do espaço urbano e da sociedade campista está intrinsecamente atrelada à atividade sucroalcooleira, bem como o crescimento local e regional, que, mesmo após o declínio desta atividade, produz reverberações até os dias atuais (Zacchi, 2012).

Em meio à expansão da mancha urbana campista foram sendo formados espaços livres de edificação e urbanização inclusos no perímetro urbano municipal, incorporando glebas remanescentes de terras de usinas de produção sucroalcooleira, de propriedade de poucos fazendeiros e de investidores. Desta forma, enquanto no século XIX as usinas alojavam-se no entorno da cidade, na segunda metade do século XX, com a decadência econômica do setor e o crescimento paulatino do perímetro urbano, as terras destas usinas convertem-se de rurais a urbanas (Conti, 2013). O mapa da Figura 4 demonstra como o perímetro urbano delimitado pelo Plano Diretor (Campos dos Goytacazes, 2020) inclui terras das usinas São João, São José, Santo Antônio, Queimado, Cambaíba, Santa Cruz e Sapucaia, além de propriedades de antigas fazendas e de atuais investidores.

Figura 4 -

É possível observar pelas manchas pretas e marrons na Figura 4, como foi significativo o parcelamento do solo nas áreas de borda do tecido urbano campista nas duas últimas décadas, reforçando o já mencionado interesse na conversão de terras rurais em urbanas. Os dados de parcelamento do solo foram obtidos no cadastro municipal de projetos aprovados da Prefeitura, onde foi possível catalogar os projetos de parcelamento do solo arquivados desde a década de 1940. Este levantamento aponta para um crescimento da mancha urbana da ordem de 773,97% se compararmos o período de 1940 até 2020. Também foi possível observar, com a delimitação do perímetro urbano pela Lei Complementar Municipal nº15/2020 (Plano Diretor do Município), que a previsão é de constante expansão horizontal da mancha urbana, considerando a quantidade significativa de estoque de terras, espaços livres de edificação e urbanização disponíveis para parcelamento inclusos no perímetro urbano nas bordas da cidade.

Os losangos vermelhos no mapa da Figura 4 representam obras de infraestrutura urbana realizadas pelo município nas décadas de 2000 e 2010, acompanham a expansão urbana e o parcelamento do solo nas bordas do tecido urbano. Nesta categoria, as intervenções seguem duas vertentes principais. Uma vertente relaciona-se à “revitalização” da área central, termo comumente utilizado nos discursos políticos ao se referir às obras no Centro Histórico, com ares de embelezamento e de forte apelo político. Outra vertente é a disseminação de intervenções pontuais em diversos bairros e localidades do munícipio: os programas “Bairro Legal” (com mais presença nas bordas da mancha urbana) e “Meu Bairro é Show” (com mais ocorrências em áreas mais próximas ao setor central), voltadas a implantação ou recuperação da infraestrutura dos bairros.

É possível aferir, a partir de dados levantados no TCE-RJ (Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, 2019), que as receitas municipais foram aumentando ao longo das duas últimas décadas, desdobrando-se proporcionalmente em despesas com infraestrutura urbana. As áreas de habitação e urbanismo tiveram significativo incremento na década de 2000, e significativa diminuição na década de 2010. Por outro lado, os investimentos em saúde e saneamento mantiveram uma curva ascendente durante todo o período. Esta aplicação de recursos reflete o crescimento da superfície da mancha urbana e a necessidade de infraestrutura e de serviços inerentes aos custos de uma cidade em constante expansão, porém, não impactaram em uma mudança no modelo de planejamento urbano, ou seja, não demonstram uma mudança no paradigma da desigualdade e da estratificação do solo urbano.

As intervenções parecem responder a demandas identificadas pontualmente, sem que sejam explicitados projetos ou diretrizes de planejamento que considerassem a implantação de forma sistêmica ou como parte de um planejamento urbano amplo para a cidade.

Paralelo a isso, podemos observar o que representam os mapas da Figura 5, uma comparação entre os índices e parâmetros de ocupação do solo vigentes a partir do Plano Diretor de 2008, e sua posterior revisão, o Plano Diretor de 2020, atualmente vigente. Em 2008, nota-se que as reservas de terras nas áreas de borda da mancha urbana são enquadradas nas chamadas Zonas de Expansão Urbana, sujeitas à apresentação de Planos de Ordenamento Territorial para a definição de parâmetros de parcelamento. Os parâmetros seguem o padrão de índices de ocupação mais elevados no setor central e adjacências e tendem a permitir maior ocupação ao longo dos grandes eixos de circulação.

Figura 5 - Fonte: Elaborado pelo autor (2020), com dados PMCG (2008/2020) e Google Earth (2020).

As mudanças em 2020 representam um padrão gradual dos índices, mais intensos no setor central e diminuindo na medida que se afasta do centro, há também muitos eixos delimitados com índices mais intensos de ocupação. Ao comparar os dois mapas, evidencia-se as mudanças nos parâmetros de ocupação do território, além do aumento da área legalmente delimitada como perímetro urbano. Fica claro que a estrutura de ambos segue o mesmo padrão de planejamento urbano, dividindo a cidade em zonas de ocupação conforme o uso e o impacto de suas atividades, neste sentido, são possíveis comparações entre os dois períodos, uma vez que os parâmetros das duas leis são praticamente iguais em suas definições quantitativas, construindo uma percepção da expectativa de expansão urbana que o planejamento norteado por estas legislações apontam para Campos dos Goytacazes.

O partido de planejamento urbano adotado é o da constante expansão da superfície do tecido urbano, os índices de ocupação do solo intensificaram-se entre os dois períodos em direção as bordas do tecido urbano, preservando grande estoque de terras não parceladas inclusas no perímetro urbano.

Quantificando o parcelamento do solo ao longo do tempo, é possível observar pelo gráfico da Figura 6 como a mudança no paradigma orçamentário e regulatório das duas últimas décadas representou um aumento destes processos de parcelamento do solo, especialmente a curva ascendente relacionada ao período posterior à elevação da receita pública municipal.

Figura 6 - Fonte: Elaborado pelo autor (2020), com dados de PMCG (2016/2017/2020).

A fragmentação do solo urbano é uma característica marcante da expansão urbana campista, com a existência de enclaves, principalmente com a implantação do padrão de grandes condomínios fechados de alto padrão construtivo. Para Salgueiro (1998), o caráter pontual destas implantações introduz uma diferença brusca em relação ao tecido urbano em seu entorno, resultando em rupturas entre tecidos justapostos, substituindo a continuidade anterior. No mapa da Figura 7 é possível observar a implantação destes conjuntos, especialmente as manchas pretas que representam os condomínios fechados, notadamente sua aglomeração no setor oeste da cidade, área de grande valorização e implantação de empreendimentos comerciais, como um grande shopping center, hipermercado e hotéis.

Figura 7 - Fonte: Elaborado pelo autor (2021), com dados de PMCG (2016/2017/2020) e Google Earth (2020)

Também é marcante neste mapa, manchas cinzas na Figura 7, a quantidade de espaços livres de edificação e urbanização inclusas no perímetro urbano delimitado a partir de 2020. Tais glebas não urbanizadas são definidas pela legislação de uso e ocupação do solo campista como Zonas de Expansão Urbana, incluídas como Macrozona de Expansão Urbana, definidas pela Lei Complementar Municipal nº15/2020 como de “Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórias”. Assim, estes espaços livres não urbanizados nas bordas da mancha urbana campista representam 34,53% de todo perímetro urbano legalmente delimitado, 41,33% se for considerada apenas o subdistrito de Campos, na margem sul do rio (Campos dos Goytacazes, 2020).

O padrão de ocupação, como pôde ser observado, é o de constante expansão estimulado pelo ordenamento urbano municipal, com a concentração das populações de menor renda nas periferias menos estruturadas da cidade, principalmente à margem norte do Rio Paraíba do Sul. Apresenta também constante valorização do solo em áreas de interesse do mercado e de manutenção de grande quantidade de estoque de terras para o parcelamento e a especulação imobiliária. O modelo de expansão campista tende a intensificar o espraiamento urbano com a periferização das populações de menor renda, com a implantação de conjuntos de habitação de interesse social cada vez mais distantes do centro, aumentando os custos e o tempo de deslocamento dessas populações e intensificando os processos de segregação socioespacial na planície campista. Também fortalece a constituição de enclaves fortificados, em especial os condomínios fechados, que fragmentam o tecido urbano.

Com os estudos realizados, concluiu-se que não houve um crescimento desordenado da cidade de Campos dos Goytacazes. Os processos de estratificação do solo, periferização e segregação socioespacial das populações de menor renda não são fruto de desordem urbana, mas de uma ordem inerente ao mercado imobiliário e ao sistema de propriedade de terras. Esses processos ocorreram mesmo com três planos diretores desenvolvidos nas últimas três décadas 1991, 2008 e 2020, os dois últimos declaradamente participativos e democráticos. Mesmo com os 20 anos do Estatuto da Cidade e com o discurso e a menção dos princípios da função social da cidade e da propriedade e dos instrumentos constantes no Estatuto da Cidade. Mesmo com o suporte físico de uma extensa planície praticamente sem barreiras ou enclaves naturais, de grande potencial urbanístico e ambiental. Mesmo com um orçamento público que produziu autonomia financeira e capacidade de investimento completamente diferenciado, se considerarmos a média das cidades brasileiras. Mesmo com todos esses aspectos, o resultado é a intensificação da fragmentação e estratificação do solo urbano e da segregação socioespacial das populações de menor renda. Os royalties do petróleo, excedente de recursos, acabaram carreados para reforçar e consolidar uma maneira de ocupação do solo marcada pela segregação. A conclusão é que além de recursos, suporte geomorfológico e princípios constitucionais repetidos em discursos, há uma questão estrutural inerente à produção e reprodução do tecido urbano no Brasil, uma “lógica da desordem”.

Os próprios instrumentos do Estatuto da Cidade são por vezes instrumentalizados pelo mercado e não aplicados para reversão da intensa valorização dos estoques de terras em mãos de poucos. A estratificação do solo urbano campista é um reflexo da luta de classes pela apropriação diferenciada das vantagens inerentes à localização e ao valor diferencial desta, desdobramento de seus atributos e potencializada pela aplicação de fundos públicos em ações no território. Com o crescimento populacional e a expansão da mancha urbana, aqueles que chegam à cidade com recursos e condições de remunerar o mercado imobiliário encontram lugar em áreas estruturadas e mais centrais e aqueles que não possuem esta capacidade sofrem os reflexos da segregação socioespacial e da precarização das periferias. Novas periferias vão sendo criadas e antigas periferias vão sendo reconfiguradas de acordo com a valorização do solo. Sem o questionamento desta estrutura que se reproduz nas cidades brasileiras não será possível caminhar para soluções a estes cenários.